Чесноков В.Ф., профессор Академии ФСБ России, кандидат юридических наук, доцент,
Заслуженный работник Высшей школы Российской Федерации

ИЗМЕНЕНИЕ ХАРАКТЕРА ТЕРРОРИЗМА И ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ В БОРЬБЕ С НВФ В ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ

Возникновение кризисных ситуаций и вооруженных конфликтов на территории Российской Федерации и ряда стран СНГ, Юго-Восточной Европы и Центральной Азии оказывают существенное влияние на характер и содержание политического экстремизма и терроризма и требуют настоятельной необходимости научного осмысления происходящих процессов. Опыт борьбы с терроризмом на Северном Кавказе показывает, что тактика действий террористов, количество сил и средств, привлекаемых ими для достижения своих целей, масштабы и интенсивность террористических актов, размах террористического движения в Чеченской Республике в целом значительно отличаются от сложившихся представлений о терроризме и требуют внесения существенных корректив в современную практику контртеррористической борьбы.

В первую очередь, следует отметить, что в Северо-Кавказском регионе речь идет не о террористах-одиночках или небольших группах, а достаточно крупных террористических вооруженных формированиях. Численность таких структур может достигать сотен и даже нескольких тысяч человек.

В регионе, где накоплен громадный конфликтный потенциал, наблюдается переход от одиночных террористических актов к широкомасштабным террористическим действиям, совпадающих по форме проведения с боевыми классическими действиями. События в Чеченской Республике и в Дагестане свидетельствуют о трансформации целей террористической деятельности экстремистских сил. Терроризм стал важнейшим средством организации вооруженных мятежей, насильственного свержения конституционного строя, насильственного захвата власти, подрыва суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, достижения военно-политических целей, исходя из общего замысла межгосударственного и внутригосударственного противоборства с использованием средств вооруженной борьбы. Наряду с этим отмечается устойчивый рост и расширение масштабов, территориальных и пространственных границ совершения террористические акций в целях нарушения общественной безопасности в отдельных местностях и населенных пунктах, устрашения населения или оказания воздействия на принятие органами государственной власти решений, выгодных террористам.

Для современного российского терроризма характерны: усиление тактико-организационного уровня подготовки и проведения террористических актов, повышение качества вооруженности и технической оснащенности террористов, а также использование средств вооруженной борьбы. Применение в террористической деятельности современных научно-технических достижений, нацеленность террористов на достижение максимальной эффективности террористических акций путем подрыва объектов повышенной экологической опасности привели к появлению новых видов терроризма: технологического, ядерного, химического, биологического, кибернетического и т.п.

Как показывают события в Чеченской Республике, успешное функционирование террористического движения связано с образованием двух взаимосвязанных между собой организационных звеньев - вооруженного подполья и партизанского движения. Созданию конспиративных организационных структур городского подполья способствует объективная потребность комплектования образующихся государственных и хозяйственных учреждений за счет оставшегося на территории Чеченской Республики населения, среди которого имеется и значительное количество сторонников сепаратистов.

Основу партизанского движения, образующегося на Северном Кавказе, составляют незаконные вооруженные формирования (НВФ). Характерной особенностью их функционирования является создание достаточно широкой и разветвленной инфраструктуры, обеспечивающей жизнедеятельность и воспроизводство террористических группирований. К основным элементам такой инфраструктуры относятся: базовые районы размещения НВФ, центры подготовки террористов, перевалочные базы, маршруты передвижения и доставки вооружения и материальных средств. При этом налицо попытки использования территории не только Российской Федерации, но и сопредельных республик СНГ (Грузии, Азербайджана), а также других иностранных государств (Афганистана, ОАЕ и др.). На территории иностранных государств размещаются представительства параллельных органов власти или так называемых “правительств в изгнании”, информационно-пропагандистские центры сепаратистов, базы отдыха и лечения, пункты набора “наемников”, организации по сбору финансовых и материальных средств и т.п.

О наметившейся тенденции изменения содержания терроризма говорят и западные специалисты. Как полагают аналитики НАТО, ХХI век ознаменуется появлением нового поколения военных конфликтов, которые будет характеризоваться отсутствием классического военного противоборства между двумя или несколькими государствами. Вооруженное противостояние может возникнуть со структурами, не имеющими прямой государственной принадлежности. По словам французского генерала Бернара де Бресси, “конфликты следующего тысячелетия будут представлять собой “войны четвертого поколения”, в которых противником будет не другое государство, а экстремистски настроенные вооруженные группы, наркокартели, синдикаты, организации различного рода революционеров, религиозные объединения и т.п.”.

Оценивая состояние складывающейся военно-политической обстановки и результаты контртеррористической операции в Чеченской Республике, в “Военной доктрине Российской Федерации” подчеркивается, что терроризм в современных условиях является основной внутренней военной угрозой и достиг масштабов, наносящих ущерб военной безопасности Российской Федерации. Уроки двух чеченских кампаний показывают, что основные цели по ликвидации террористического движения в этой республике пока не достигнуты. Изменение характера, содержания, масштабов, стратегии и тактики терроризма свидетельствуют, что в рамках принятой общегосударственной стратегии борьбы с терроризмом, а также концепции деятельности органов безопасности на данном направлении невозможно решить проблему ликвидации НВФ в Северо-Кавказском регионе.

В последние годы органами государственной власти Российской Федерации и руководством ФСБ России был принят ряд мер, направленных на повышение эффективности борьбы с терроризмом. Созданы Федеральная антитеррористическая комиссия и соответствующие антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации. Заложены правовые основы деятельности органов исполнительной власти в области борьбы с терроризмом (Федеральный закон “О борьбе с терроризмом”). Разработана и реализуется общегосударственная программа по борьбе с преступностью. В августе 1999 года начата контртеррористическая операция по ликвидации незаконных вооруженных формирований в Чеченской Республике. Образована Объединенная группировка войск и правоохранительных органов. Совершенствуются формы и методы совместных действий силовых структур в области борьбы с терроризмом. В январе 2001 года руководство контртеррористической операцией возложено на ФСБ России и образован региональный оперативный штаб.

Однако действия органов исполнительной власти по борьбе с терроризмом в Чеченской Республике пока не отвечают предъявляемым требованиям. Как нам представляется, основными трудностями и нерешенными вопросами являются: отсутствие государственной программы стабилизации обстановки в Северо-Кавказском регионе и разрешения конфликта в Чеченской Республике; несовершенство правового регулирования деятельности силовых структур в условиях вооруженного конфликта; низкая эффективность управления деятельности правоохранительных органов в Чеченской Республике; слабое взаимодействие правоохранительных органов с военным командованием; несоответствие организации и тактики оперативно-розыскной деятельности практике войсковой борьбы с НВФ; недостаточная профессиональная подготовленность военного командования и руководящего и оперативного состава правоохранительных органов.

Одной из причин, существенно снижающих эффективность действий органов безопасности в борьбе с терроризмом, является несовершенство системы управления, ее несоответствие складывающейся оперативной обстановке и характеру задач, стоящих перед правоохранительными органами в зоне вооруженного конфликта. Во многом это объясняется несоответствием задач и компетенции правоохранительных органов, закрепленных в федеральных законах (“Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации”, “О милиции”, “Об оперативно-розыскной деятельности) и целевой установки применения Вооруженных сил, других войск и органов во внутреннем вооруженном конфликте, содержащейся в Военной доктрине Российской Федерации.

В Военной доктрине подчеркивается, что основными целями применения Вооруженных сил, других войск и органов в вооруженном конфликте является разгром и ликвидация НВФ, создание условий для полномасштабного урегулирования конфликта (восстановление законности и конституционного порядка, стабилизация общественно-политической обстановки). Однако данная целевая установка не закреплена ни в названных выше федеральных законах, ни в других нормативных правовых актах. Более того, в Федеральном законе “Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации” четко закреплена компетенция органов безопасности по “выявлению, предупреждению и пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований”. Законодатель ориентирует органы безопасности на применение преимущественно оперативных форм и методов по пресечению деятельности НВФ, но не на ликвидацию их участников. Не содержит положений, определяющих полномочия контртеррористических подразделений и других сил органов исполнительной власти по ликвидации НВФ, и Федеральный закон “О борьбе с терроризмом”.

Анализ деятельности органов безопасности в Чеченской Республике показывает, что сложившиеся теория и практика борьбы с терроризмом и другими угрозами в области национальной безопасности ориентируются на использование правоохранительными органами преимущественно негласных сил и средств и конспиративных методов борьбы с терроризмом. Ответственными за проведение силового этапа контртеррористических операций являются подразделения специального назначения. Поэтому нередко отдельные руководители и оперативные сотрудники не вникают в организацию и тактику проведения оперативно-боевых мероприятий, а ориентируются в основном на проведение наиболее типичных вариантов специальных операций (освобождение заложников, транспортных средств, объектов экологической опасности и т.п.). В связи с этим среди значительной части руководящего и оперативного состава широко распространена точка зрения о том, что военная фаза контртеррористической операции в Чеченской Республике представляет прерогативу военного командования и не охватывает сферу деятельности правоохранительных органов. По мнению большинства сотрудников, правоохранительные органы свое участие в войсковых операциях должны ограничивать путем представления военному командованию оперативной информации, имеющей значение для планирования и проведения войсковых операций. Как следствие этого, сотрудники территориальных правоохранительных органов весьма редко принимают непосредственное участие в войсковых операциях по ликвидации НВФ. Не выработаны современной практикой и формы такого участия правоохранительных органов в войсковых операциях.

К сожалению, не дают ответа на вопрос, как и каким образом территориальные правоохранительные органы должны участвовать в проводимых военным командованием операциях по ликвидации НВФ, межведомственные и ведомственные нормативные правовые акты. Не закреплены в нормативном порядке формы и порядок взаимодействия территориальных органов безопасности и органов внутренних дел с командованием воинских частей при проведении войсковых операций и служебно-боевых мероприятий. Не дают ответа на эти вопросы и нормативные правовые документы Федеральной антитеррористической комиссии. На практике это нередко приводит к разобщенности действий войск и правоохранительных органов, снижению эффективности проводимых войсковых мероприятий, недостаточно полному использованию возможностей военного командования в интересах органов безопасности по своевременному выявлению, предупреждению и пресечению террористической деятельности на территории Чеченской Республики. Следует также отметить, что слабость такого взаимодействия значительно сужает возможности правоохранительных органов в организации оперативной деятельности на территории, находящейся под контролем боевиков, и устойчивое функционирование оперативных подразделений в условиях силового, психологического и вооруженного воздействия НВФ на оперативный состав.

Исторический опыт убедительно свидетельствует, что одной из характерных закономерностей деятельности правоохранительных органов в особых условиях является подчинение ее политическим и военным целям военного конфликта, локализации и ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, тесная взаимосвязь и увязка оперативных мероприятий с мероприятиями государства по отражению агрессии, стабилизации военно-политической и оперативной обстановки в районе кризисной ситуации и вооруженного конфликта. Представляется, что такая взаимосвязь и увязка должны быть характерны и для оперативных мероприятий правоохранительных органов и войсковых действий войск в операциях по ликвидации НВФ. При этом должна учитываться специфика подготовки и проведения современных специальных операций по борьбе с НВФ, проводимых совместными усилиями органов безопасности, военного командования и органов внутренних дел.

Под специальной операцией понимается совокупность согласованных по цели, задачам, месту и времени политических, дипломатических, экономических, разведывательных, контрразведывательных, войсковых, режимных, информационно-психологических, следственных и иных мер и действий федеральных войск (сил) и органов исполнительной власти, проводимых под руководством специально уполномоченного органа по единому замыслу и плану в интересах ликвидации НВФ. Характерными особенностями таких операций являются: специфические по сравнению с боевыми классическими действиями цели и задачи; тесная взаимосвязь военных и невоенных средств; повышение роли специальных методов, способов и действий (разведывательных, контрразведывательных, диверсионных и т.п.); приоритет политических методов и средств разрешения вооруженного конфликта; ограниченность применения военного и иного насилия; соблюдение норм международного гуманитарного права и обеспечение законности в защите прав личности и интересов находящегося в зоне конфликта населения.

К наиболее характерным признакам совместной специальной операции по ликвидации НВФ относятся: объединенные действия вооруженных сил и других войск Российской Федерации, правоохранительных органов и специальных служб, а также иных министерств и ведомств; комплексный характер направленных на достижение единой цели политических, экономических, дипломатических, информационно-психологических, войсковых, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, режимных, уголовно-правовых, следственных и иных мероприятий; осуществление специальной операции в рамках общегосударственных установок по предотвращению и разрешению вооруженного конфликта под руководством специально создаваемых временных органов государственной власти и управления на федеральном и региональном уровнях; создание для управления специальной операции специальной организационной структуры (объединенное командование, штаб) и специальной группировки сил и средств; применение специальных форм и способов действий войск (специальная тактика) с использованием различных тактических способов (поиск, блокирование, прикрытие вероятного движения противника, засада, окружение, налет, преследование), и применением специальных видов нарядов (поисковая группа, засада, блок-пост, контрольно-пропускной пост, дозор, конвой, секрет, патруль и т.п.); ограничения в численности и составе группировки войск и их применении, обусловленные целями и задачами, решаемыми в ходе операции, различными возможностями, которыми располагают федеральные органы и войска в зоне вооруженного конфликта; потребность согласования проводимых мероприятий с заинтересованными странами СНГ.

Для контртеррористической операции в Чеченской Республике характерны: важность и масштабность решаемых оперативных задач; степень общественной опасности и угрозы для безопасности и национальных интересов, чеченских бандформирований; достаточно высокий уровень организации и тактики действий боевиков; большой пространственный размах; разнородность применяемых мер и способов действий федеральных сил; специфика выполняемых ими задач в рамках закрепленной федеральным законодательством компетенции; отсутствие действенного правового регулирования деятельности федеральных сил по восстановлению конституционного порядка и обеспечению общественной безопасности; неэффективность действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти Чеченской Республики в разрешении политических и экономических проблем, локализации последствий вооруженного конфликта.

Эти и другие трудности в борьбе с НВФ в зоне вооруженного конфликта обусловливают потребность внесения корректив в систему управления правоохранительных органов в Чеченской Республике. Такая перестройка оперативно-служебной деятельности может быть осуществлена по следующим направлениям.

Первое. Как нам представляется, недостаточная эффективность оперативно-розыскных мероприятий в значительной мере обусловлена несовершенством взаимодействия на низовом уровне подразделений территориальных органов безопасности, органов внутренних дел и органов безопасности в войсках, находящихся в зоне конфликта. Условия вооруженного конфликта требуют более эффективного управления всеми подразделениями правоохранительных органов. Как нам представляется, их деятельность в области борьбы с НВФ должна реализовываться в реальном масштабе времени на основе единого оперативного замысла. В первую очередь этого можно достичь на уровне Регионального оперативного штаба. Однако этого недостаточно. Необходимо обеспечить систематическое взаимодействие правоохранительных органов в соответствующих зонах ответственности группировок войск и административно-территориальных центрах Чеченской Республики.

Второе. Взаимодействие и координацию можно улучшить путем определения зон оперативной ответственности правоохранительных органов. В зависимости от степени напряженности оперативной обстановки в качестве головных органов могут выступать подразделения территориальных органов, а также органов безопасности в войсках. Не исключено, что в особо важных районах, где территория находится под контролем боевиков, обстановка может потребовать создания объединенных органов - территориальных органов безопасности и органов безопасности в войсках.

Третье. В целях более полного использования возможностей территориальных органов безопасности и органов внутренних дел в обеспечении успеха войсковых операций по ликвидации НВФ целесообразно практиковать создание специальных оперативных (оперативно-следственных) групп, действующих в составе войсковых группировок. Такие мобильные оперативные группы предназначены для проведения оперативных мероприятий в районе базирования НВФ, а также непосредственно в местах боевого столкновения с боевиками. Вполне очевидно, что здесь требуется нормативно-правовое урегулирование положения оперативной группы в составе войсковой группировки: решаемые оперативным составом задачи, правовой статус руководителя опергруппы, его полномочия и порядок взаимодействия с войсковым командиром - руководителем операции, место группы в боевом построении, организация связи и системы обеспечения деятельности группы в полевых условиях и т.п.

Четвертое. Особое внимание, по нашему мнению, должно быть обращено на создание эффективной системы поисково-проверочной работы среди контингентов лиц, подозреваемых в причастности к бандформированиям, и оперативного розыска главарей и активных участников НВФ. В этих целях представляется целесообразным: разработать и утвердить Указом Президента Российской Федерации межведомственную инструкцию “Об организации поисково-проверочной работы в зоне вооруженного конфликта”; укрепить структурные звенья правоохранительных органов, специализирующихся на ведении оперативного розыска в зоне конфликта; усилить оперативно-розыскную работу на блок-постах и в военных комендатурах, обеспечив регулярное поступление оперативной информации о передвигающихся боевиках по коммуникациям и в населенных пунктах по официальным каналам и с помощью оперативных источников; обеспечить всестороннюю поисково-проверочную работу с лицами, задержанными в ходе проведения специальных операций и служебно-боевых действий войск, обоснованно подозреваемыми в причастности к НВФ; усилить контроль за выдачей новых паспортов и других документов, удостоверяющих личность, гражданам Чеченской Республики с целью недопущения легализации участников НВФ.

Реализация названных предложений будет способствовать повышению эффективности борьбы с НВФ в зоне вооруженного конфликта.

Статья опубликована на сайте: 04.07.2003